生死自在 解讀「生、老、病、死」的自然機制與奧祕(二十四)

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文/慧開法師(佛光山副住持、南華大學專任教授)
政府推動的「長期照顧」靠得住嗎?
由於台灣社會人口結構不斷老化的趨勢,早在十一年前,政府就開始推動「長期照顧」,簡稱「長照」。所謂的「長照1.0」,是指從二○○七至二○一六年實施的《長照十年計畫》,服務的對象為「日常生活功能受損」而需要由他人提供照顧服務的失能老人,包含以下四類:(1) 六十五歲以上老人,(2)五十五至六十四歲的山地原住民,(3)五十至六十四歲的身心障礙者,(4)僅IADLS失能且獨居之老人。
「長照1.0」所提供的服務,原則上以實物給付(服務提供)為主,現金給付為輔,並以補助失能者使用各項照顧服務措施為原則。「長照1.0」依據民眾失能的程度及家庭經濟狀況,提供合理的補助;失能的程度愈高者,政府提供的補助額度就愈高。同時,失能者在補助額度之內使用各項服務,需負擔部分經費;收入愈高者,負擔的部分費用也就愈高。
「長照1.0」的八大服務項目:(1)交通接送,(2)照顧服務(居家服務、日間照顧、家庭托顧),(3)喘息服務,(4)老人營養餐飲服務,(5)輔具提供及無障礙環境修繕,(6)居家護理,(7)社區及居家復健,(8)長期照顧機構服務。使用項目最高的前三項為居家服務百分之六八點五,第二名是喘息服務百分之六二點三,第三高是交通接送百分之九三點五。
「長照1.0」的缺失包括以下五點:(1)長期照顧管理專員人力不足,(2)長照人力不足,(3)服務時數嚴重不足,(4)過度依賴外勞成為主要的支援力量,(5)家屬最終放棄政府的長照服務,轉而自力救濟。
二○一六年,全台灣需要五萬七千八百五十四名長照服務員,但是在二○一五年卻只有三萬多名照服員。即使能夠補足員額,一名照服員一天只能服務四名長者,五萬多名照服員只能照顧二十多萬人。二○一七年長照2.0上路,服務對象擴大,長照需求人口總計有七三點八萬人,照服員的人數顯然嚴重不足,無論是家庭還是長照機構,都不得不聘用外勞,人數已經超過二十二萬了。
民眾如果放棄政府的長照服務,轉而自力救濟的話,自救之路有三:(1)聘用外籍看護,(2)送往養護機構,(3)家屬自行照顧,然這三條路都不在政府「長照1.0」的選項之中,因此無法得到良好照顧。
「長照2.0」從二○一七年元旦上路至今,實施已超過一年,除了「長照1.0」服務對象外,還擴大納入:(5)五十歲以上失智症患者,(6)五十五~六十四歲失能平地原住民,(7)四十九歲以下失能身心障礙者,(8)六十五歲以上僅IADL失能之衰弱(frailty)老人。不過,「長照2.0」引起多方質疑預算經費短缺,長照人力不足的問題仍然存在,並未改善。
前勞動部長陳雄文於五月十八日在《中國時報》的〈時論廣場〉版上,發表了一篇評論文章,標題為〈長照2.0缺錢、缺人、受惠少〉。
回顧二○一六年蔡英文的長照政策主張,洋洋灑灑羅列了馬政府「長照1.0」的「八大缺失」,包括「長期照顧服務人力嚴重不足」、「嚴重依賴外籍看護工」、「社區式、居家式服務方案仍然嚴重不足」,以及「貿然推動長期照護保險」等。然而,蔡政府執政後的「長照2.0」是讓問題更加惡化,還是真的升級了(從1.0到2.0)?陳雄文以上述相同的標準來檢視蔡政府的長照政策成績單,更有助於釐清問題的癥結與本質。
首先,以預算來看,蔡總統在選前喊出每年三百三十億元的長照預算,其實遠不如馬政府所規畫的一千一百億元長照保險初期預算,再加上蔡政府採用不切實際的「稅收制」,而主要的財源又是來自於遺贈稅、菸稅等機會稅,導致每年的經費來源相當的不穩定。以去(二○一七)年為例,遺贈稅僅有二.○七億元,而原本預估每年可挹注長照基金二百三十三億元的菸稅,實際上卻只有五五點六億元。因此,在稅收嚴重不足的情形下,當然造成長照經費短缺。
此外,在長照2.0上路前,衛福部預估照服員的人力缺口上看一萬二千二百十一人,至於護理人員、社工員、職能治療師等專業人力的缺額也高達九千○七十人。然而,依據媒體報導,二○一七年照服員僅增加三千二百二十三人,但同時間外籍看護工的人數反而成長了一萬二千多人,且截至今(二○一八)年二月底止,外籍看護工總數已經突破二十五萬人。顯然,長照2.0不僅未解決「長期照顧服務人力嚴重不足」的難題,甚至於還讓「嚴重依賴外籍看護工」的問題更加惡化。(續待)

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